Служебные жилые помещения
Происходящие в России политические и социально-экономические преобразования и сопровождающие их реформы, в том числе и жилищная, существенно изменили многие аспекты существования практически всех слоев населения Российской Федерации. По Конституции СССР 1977 г. каждому гарантировалось право на жилище, что в первую очередь подразумевало обеспечение бесплатной жилплощадью советских граждан, а уж потом (в качестве не основной формы) возможность самостоятельного обеспечения жилплощадью за счет участия в кооперативном и индивидуальном жилищном строительстве. Указанный подход породил иждивенческие настроения практически у всего советского населения, поскольку в сознание людей прочно вошла мысль об обязанности государства обеспечить их жильем, при этом без какой-либо адекватной отдачи с их стороны. Результат оказался общеизвестен - жилищная проблема стала одной из ключевых проблем нашего государства.
Приватизация жилья и развитие рыночных отношений в жилищной сфере поставили под вопрос такие права, как, например, право на получение служебного жилого помещения. Наиболее острой проблемой при этом является проблема обеспеченности жильем военнослужащих, проходящих военную службу, увольняемых и увольняющихся, проживающих в закрытых военных городках, и членов их семей. Проводимые социологические опросы среди военнослужащих показывают, что жилищный вопрос доминирует среди других проблем, сопровождающих военную службу сегодня. В 2000 г. 160 980 семей граждан, уже уволенных с военной службы, не имели положенных им по закону жилых помещений для постоянного проживания. За прошедшее время их количество не только не уменьшилось, но и увеличилось к 2003 г. до 168 тыс. человек, из них 94,8 тыс. являются "бесквартирными". Кроме того, на указанное время около 61 тыс. семей бывших военнослужащих, утративших связь с Вооруженными Силами Российской Федерации, проживают на территориях закрытых военных городков.
Проблемы предоставления служебного жилья, и, особенно, жилья военнослужащих широко обсуждаются на страницах периодической печати и в монографиях. Среди исследователей, посвятивших большое количество работ этой теме, необходимо отметить д.ю.н., проф. А.В. Кудашкина, и, особенно его монографию «Жилищное обеспечение военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей», легшую в основу учебников «Военное право и «Жилищное право». Ряд хорошо фундированных работ по комментированию и анализу современного жилищного законодательства посвятили также М.Ю. Тихомиров и Л.Ю. Грудцына, П.В. Крашенников и др.
Несмотря на целый ряд вскрытых и рассмотренных проблем, связанных с реализацией права на служебные жилые помещения, на сегодняшний день практика показывает большую остроту данной темы. Меняющееся каждый год жилищное законодательство ставит новые и новые вопросы, требующие интерпретации. Так, например, одной из актуальных проблем данной темы остается определить, из каких жилищных фондов удовлетворяются потребности в жилищном обеспечении служебными жилищными помещениями? В законодательстве не указано, как решается вопрос, при переводе, например, военнослужащего из одного ведомства в другое.
Однозначно негативную реакцию среди всех военнослужащих, действующих и бывших, вызвало принятое летом прошлого года изменение к ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", согласно которому военнослужащим жилые помещения предоставляются не в месте прохождения военной службы (что определяется административными границами населенного пункта), а в близлежащих населенных пунктах, т.е. обычным гражданам (и ранее, и по ЖК РФ), жилье предоставляется в населенном пункте, в котором они проживают, а военнослужащим - за его пределами. Каковы критерии определения этих близлежащих населенных пунктов: 10 или 100 км?
Эти и многие другие вопросы, связанные с предоставлением служебного жилья и, нередко, жизненно важные, например, для военнослужащих и членов их семей, до сих пор не получили ясного разрешения ни в законодательстве, ни в судебной практике, ни в юридической литературе, следовательно, тема данной работы особенно актуальна.
Объектом исследования является вся область жилищных отношений в их эволюции в современное время. Предметом – правовой режим служебных жилых помещений.
Цель данного исследования состоит в анализе основных характерных составляющих правового режима служебных жилых помещений как объектов специализированного жилищного фонда.
Ввиду многоплановости цели, она ограничивается следующими задачами:
1. Рассмотреть виды и назначение жилых помещений специализированного жилищного фонда
2. Раскрыть специфику служебных жилых помещений
3. Проанализировать правовые проблемы реализации прав на служебное жилье в теоретическом аспекте: рассмотреть порядок и условия предоставления служебных жилых помещений по новому жилищному законодательству
4. Показать правовые проблемы реализации прав на служебные жилые помещения военнослужащих
Базой нашего исследования послужило жилищное и гражданское законодательство, а также материалы преддипломной практики, обзоры судебной практики Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, личный опыт автора работы. В работе применялись методы исследования: диалектический метод, исторический для ретроспективного анализа развития жилищного и военного законодательства, сравнительно-юридический и формально-юридический для анализа источников, внутреннего строения правовых норм и систематизации нормативного материала.
Элементы новизны данного исследования заключаются в том, что автор выделил и предложил решение ряда проблем в сфере обеспечения служебным жильем военнослужащих: в частности, проблему недостаточности государственного и муниципального жилищных фондов для обеспечения потребностей военнослужащих, проблемы, связанные с приватизацией служебного жилья до принятия нового Жилищного Кодекса, проблему жилых помещений в закрытых военных городках др. Автор интерпретировал сравнительно новые положения жилищного законодательства, проводя параллель со старыми жилищными законами.
Результаты исследования могут быть использованы для изменения и дополнения действующего жилищного и гражданского законодательства, быть полезны в практике правоприменителей или обычных граждан.
Положения, выносимые на защиту:
1. Служебные жилые помещения это жилые помещения, предоставляемые отдельным государственным должностным лицам и предназначенные для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений.
2. Служебные жилые помещений относятся к объектам специализированного жилищного фонда, которые, согласно законодательству, не подлежат отчуждению, передаче в аренду, внаем, за исключением передачи таких помещений по договорам найма.
3. Служебные жилые помещения предоставляются определенным в законе лицам на условиях найма жилого помещения. Члены семьи нанимателя служебного жилья не приобретают самостоятельного права пользования; лица, проживающие в служебных жилых помещениях, не обладают рядом правомочий, которые предоставлены гражданам, пользующимся помещением в домах государственного и общественного жилищных фондов по договору найма. Прекращение трудовых отношений, пребывания на государственной должности, увольнение со службы и т.п. являются основанием прекращения договора найма служебного жилого помещения.
4. Проблема обеспечения жильем военнослужащих (которые по закону имеют право на получение служебных жилых помещений), остается актуальной и после изменения жилищного законодательства. Нерешенность данной проблемы уменьшает количественный и качественный состав военнослужащих, снижает их жизненный уровень, снижает обороноспособность страны.
ГЛАВА 1. СЛУЖЕБНЫЕ ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ В СИСТЕМЕ ОБЪЕКТОВ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОГО ЖИЛИЩНОГО ФОНДА
1.1. Виды и назначение жилых помещений специализированного фонда
Согласно современному Жилищному кодексу, вступившему в силу с 1 марта 2005 г., служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления (ст. 93 ЖК РФ).
Служебные жилые помещения, согласно ЖК РФ, являются частью специализированного жилищного фонда, к объектам которого Законодатель, помимо служебных жилых помещений, относит также
2) жилые помещения в общежитиях;
3) жилые помещения маневренного фонда;
4) жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения;
5) жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев;
6) жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами;
7) жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан (ст.92 ЖК РФ).
Для правильного понимания значения и смысла данной статьи Жилищного кодекса обратимся к рассмотрению видов и назначения различных жилищных фондов, ведь до принятия ЖК РФ в законодательстве не было единых подходов к классификации жилищных фондов, а также выделим особенности специализированного жилищного фонда, куда входят служебные жилые помещения.
Конституция Российской Федерации закрепила права и свободы граждан, соответствующие международным актам о правах человека, в том числе и в жилищной сфере. Наличие надлежащего жилья свидетельствует о достойном жизненном уровне человека, провозглашенном Всеобщей декларацией прав человека (ст. 25) и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 11). Указанная норма инкорпорирована в Конституцию Российской Федерации, которой предусмотрено, что каждый имеет право на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными нормами (ст. 40 Конституции Российской Федерации).
По своей юридической природе конституционное право на жилище является государственно-правовым институтом. Вместе с тем конституционные положения о праве на жилище (ст. 40 и др.) являются юридической базой для развития и совершенствования жилищного законодательства, всей системы жилищных отношений; пользования жилыми помещениями, совершения сделок и других юридически значимых действий с жилыми помещениями, организации управления и обеспечения сохранности жилищного фонда и т.п.
В современных условиях право на жилище может обеспечиваться в следующих основных формах: путем предоставления гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора социального найма в пределах нормы жилой площади, участия в кооперативном жилищном строительстве, предоставления на условиях коммерческого найма либо приобретения или строительства жилья за собственные средства без ограничения размеров площади, а также обеспечения жилыми помещениями временного пользования и в специализированных домах.
Объектами жилищных прав являются жилые помещения, которые так же, как и в старом жилищном законодательстве, являются частью жилищного фонда. Согласно определению, данному Законодателем в ЖК РФ, жилищный фонд представляет собой совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации (ст. 19 ЖК РФ), в которую входят жилые помещения независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания.
Ю.К. Толстой определяет жилищный фонд как совокупность жилых помещений, пригодных для постоянного проживания, расположенных в жилых или иных строениях, помещений, которые в зависимости от формы собственности, характера использования, других факторов подчиняются особому правовому режиму и удовлетворяют потребности граждан в жилье постоянно или временно(1)
До принятия ЖК РФ в законодательстве не было единых подходов к классификации жилищных фондов. Классификация, которая была закреплена в ЖК РСФСР, устарела, и ею нельзя было руководствоваться. Подразделение жилищного фонда на виды, данное в Законе Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", являлось противоречивым и не всегда может быть применимо в практических целях.
В юридической литературе были выработаны следующие критерии классификации жилищных фондов:
1. По формам собственности в соответствии со ст. 7 Закона Российской Федерации "Об основах жилищной политики": частный жилищный фонд (фонд, находящийся в собственности граждан и юридических лиц); государственный жилищный фонд (ведомственный фонд, находящийся в федеральной собственности, и фонд в собственности субъектов Российской Федерации); муниципальный жилищный фонд (фонд, находящийся в собственности муниципальных образований, а также ведомственный фонд, находящийся в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных предприятий и учреждений); общественный жилищный фонд, состоящий в собственности общественных объединений(2); жилищный фонд, находящийся в коллективной собственности (фонд, находящийся в общей совместной или общей долевой собственности различных субъектов права собственности). Таковым является общее имущество на праве общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме (ст. 36 ЖК РФ): межквартирные лестницы, лифты, коридоры, крыши, технические подвалы и другие места общего пользования, внеквартирное инженерное оборудование и придомовые территории и др.(3)
2. По основаниям предоставления в пользование различают жилые помещения, предоставляемые по договору социального и коммерческого найма и по договору аренды; жилые помещения в домах жилищно-строительных и жилищных кооперативов; жилые помещения, находящиеся в собственности граждан; служебные и специализированные жилые помещения; жилые помещения, предоставляемые гражданам по иным основаниям)(4).
3. По направлению использования жилищный фонд, находящийся в государственной или муниципальной собственности, делится на фонд социального использования (предоставляется по договору социального найма жилого помещения, и регулирование отношений происходит на основании жилищного законодательства), фонд несоциального (коммерческого) использования (предоставляется по договору коммерческого найма или аренды, и регулирование отношений происходит в основном в соответствии с гражданским законодательством)(5), а также иные жилищные фонды.
П.И. Седугин при определении видов жилищных фондов исходил из назначения жилых помещений, выделяя жилищный фонд социального использования (жилые помещения, предоставляемые гражданам для проживания в режиме социального использования) и жилищный фонд, используемый на коммерческих началах (т.е. для использования по договору найма жилого помещения в целях извлечения прибыли)(6).
П.В. Крашенинников при классификации жилищных фондов исходит из двух признаков: 1) принадлежность к той или иной форме собственности. По данному признаку жилищный фонд подразделяется на три вида: а) частный жилищный фонд (включая общественный жилищный фонд и жилищный фонд жилищных и жилищно-строительных кооперативов); б) государственный жилищный фонд; в) муниципальный жилищный фонд); 2) в зависимости от использования. По этому признаку жилищный фонд можно разделить на четыре группы: социальный; индивидуальный; коммерческий и специализированный(7).
ЖК РФ устанавливает два критерия дифференциации жилищных фондов: по формам собственности и по целям использования (ст. 19).
В зависимости от формы собственности жилищный фонд можно подразделить:
1) на частный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и в собственности юридических лиц;
2) на государственный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации), и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации (жилищный фонд субъектов Российской Федерации);
3) на муниципальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.
В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется:
1) на жилищный фонд социального использования - совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;
2) на специализированный жилищный фонд - совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам разд. IV ЖК РФ жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;
3) на индивидуальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений частного жилищного фонда, которые используются гражданами - собственниками таких помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или) проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами - собственниками таких помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования;
4) на жилищный фонд коммерческого использования - совокупность жилых помещений, которые используются собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования, предоставлены гражданам по иным договорам, предоставлены собственниками таких помещений лицам во владение и (или) в пользование.
Следует обратить внимание на то, что жилищный фонд не является недвижимостью, в то время как входящие в него жилые помещения таковыми являются, т.е. объектом субъективного права могут быть только жилые помещения, но не их совокупность в виде жилищного фонда. Дифференциация жилищных фондов на виды позволяет определить типы правового регулирования в отношении входящих в него жилых помещений: частноправовой или публично-правовой, без привязки к конкретным жилым помещениям(8).
По мнению автора, жилые помещения целесообразно классифицировать также по характеру пользования ими на жилые помещения постоянного пользования и жилые помещения непостоянного пользования.
К первым относятся: жилые помещения, предоставляемые в домах государственного и муниципального жилищных фондов, по договору социального найма вне закрытых военных городков; жилые помещения, предоставляемые в домах ЖСК и ЖК(9); жилые помещения, находящиеся в собственности граждан. Сроки проживания в указанных помещениях ничем не ограничены, а выселение из них возможно лишь в исключительных случаях.
Ко вторым относятся: специализированные жилые помещения - служебные жилые помещения, общежития, маневренный фонд, гостиницы, жилые помещения, предоставляемые по договору коммерческого найма, поднайма, субаренды, казармы и некоторые другие помещения, поскольку они предоставляются гражданам (военнослужащим) только на время службы в данной местности, по окончании которой подлежат освобождению.
Оправданным также является отнесение к жилым помещениям непостоянного пользования жилых помещений, расположенных в закрытых и обособленных военных городках. Позиция судебных органов по данному вопросу наглядно представлена в Справке Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации о применении п. 14 ст. 15 Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих"(10) "...не должны признаваться жилыми помещениями для постоянного проживания также помещения в домах государственного, муниципального или ведомственного жилого фонда, находящихся на территории закрытого военного городка, поскольку в соответствии со ст. 94 ЖК РСФСР после увольнения из Вооруженных Сил военнослужащие могут быть выселены оттуда без их согласия за пределы городка".
Что представляет собой специализированный жилищный фонд и его объекты?
Понятие "специализированные дома" впервые употреблено в ст. 1 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", в которой говорится о составе жилищного фонда. Многие из этих объектов ранее, до принятия названного Закона, не включались в состав жилищного фонда (например, дома-интернаты для инвалидов). Правовой режим специализированных домов существенно отличается от правового режима других домов социального использования, поэтому вопросы их предоставления и использования решаются главным образом не жилищным, а специальным законодательством.
В качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов. Использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда осуществляются на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом.
Специализированные жилые помещения, согласно законодательству, не подлежат отчуждению, передаче в аренду, внаем, за исключением передачи таких помещений по договорам найма.
В ч. 1 ст. 92 Жилищного Кодекса РФ исчерпывающим образом изложены виды жилых помещений специализированного жилищного фонда. Это означает, что ни субъекты РФ, ни муниципальные образования не вправе изменять перечень видов помещений специализированного жилищного фонда. К таким жилым помещениям относятся:
Во-первых, служебные жилые помещения (предоставляемые отдельным государственным должностным лицам и предназначенные для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений (т.е. основанных на трудовом договоре, а не на гражданско-правовых сделках), включая служебные контракты (возможность их заключения предусмотрена, например, Законом о госслужбе, Законом г. Москвы о госслужбе, Примерной формой служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы РФ и замещении должности государственной гражданской службы РФ и другими актами.
Во-вторых, жилые помещения в общежитиях. Как верно отмечает ряд исследователей и публицистов, в будущем, 2007г., большинство населения страны переселится в общежития, так как только там будут созданы «идеальные» условия для реализации конституционного права на жилище(11). Действительно, согласно новому жилищному законодательству, жилое помещение можно приватизировать, такое право возникло у жильцов общежитий с 22 января 2005 г., со дня вступления в силу ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации". Понятие общежития имеет определенные правовые признаки как специализированного жилого помещения (ст.ст. 99, 100 ЖК РФ). Общежитие предназначено для проживания рабочих, служащих, студентов, учащихся, а также других граждан, в том числе военнослужащих, в период службы, работы или учебы, т.е. это временное место жительства.
Под общежитие допустимо использовать в целом жилой дом, т.е. нельзя использовать как общежитие подъезд, этаж, секцию заселенного на общих основаниях жилого дома. Наконец, признаком, характеризующим общежитие, является его обустройство. Общежитие укомплектовывается мебелью, другими предметами культурно-бытового назначения, необходимыми для проживания, занятий и отдыха граждан, проживающих в нем. Запрещается переоборудование под общежития помещений, расположенных в цокольных и подвальных этажах, а также помещений, не имеющих достаточного естественного освещения.
Проживающие в общежитии, с одной стороны, существенно ограничены в праве распоряжаться занимаемой жилой площадью (они не вправе требовать раздела, выдела, обмена жилой площади, вселения других членов семьи, сдачи в поднаем и т.п.), а с другой - им предоставлен ряд дополнительных прав, связанных со спецификой проживания в общежитии (пользование мебелью, постельными принадлежностями, другими предметами домашнего обихода и культурно-бытового назначения и т.п.).
Правовой режим семей, живущих в общежитиях, зависит от условий их проживания. Если члены семьи пользуются жилой площадью в общежитии на условиях, установленных для общежития, то на них распространяются нормы, регулирующие проживание в общежитиях. Если же семья, проживающая в отдельной комнате в общежитии, на общих основаниях оплачивает жилую площадь и коммунальные услуги по установленным ставкам, а не по ставкам для общежитий, то на членов данной семьи должны распространяться нормы, регулирующие отношения по найму жилых помещений. Кроме того, необходимо также учитывать, что в составе жилищного фонда имеются жилые дома для малосемейных граждан, режим пользования которыми существенно отличается от режима пользования "семейными общежитиями" и приближается к общему режиму жилых домов.
В-третьих, жилые помещения маневренного фонда (например, предоставляемые гражданам, выселяемым на период проведения капитального ремонта или реконструкции занимаемого ими помещения). Согласно ст. 95 ЖК РФ жилые помещения маневренного фонда предназначены для временного проживания:
· граждан в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией дома, в котором находятся жилые помещения, занимаемые ими по договорам социального найма;
· граждан, утративших жилые помещения в результате обращения взыскания на эти жилые помещения, которые были приобретены за счет кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, предоставленного юридическим лицом на приобретение жилого помещения, и заложены в обеспечение возврата кредита или целевого займа, если на момент обращения взыскания такие жилые помещения являются для них единственными;
· граждан, у которых единственные жилые помещения стали непригодными для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств;
· иных граждан в случаях, предусмотренных законодательством.
Маневренный фонд может быть создан по решению собственника соответствующего жилищного фонда или уполномоченного им органа. Так, в Москве согласно Положению о порядке переселения граждан в жилые помещения, относящиеся к маневренному жилищному фонду(12), маневренный фонд используется также при необходимости неотложного переселения граждан из аварийных домов, домов, грозящих обвалом, в случаях стихийных бедствий и иных чрезвычайных обстоятельств, представляющих угрозу здоровью и жизни людей. Указанные помещения должны отвечать санитарным, противопожарным и техническим требованиям.
Жилые помещения маневренного фонда, согласно жилищному законодательству, предоставляются гражданам наймодателем или арендодателем жилого помещения, подлежащего капитальному ремонту, который не может быть произведен без переселения проживающих в нем лиц. Переселение граждан в жилое помещение маневренного жилищного фонда и возвращение граждан в ранее занимаемое жилое помещение осуществляется на основании двустороннего договора между юридическим (физическим) лицом, осуществляющим переселение, и гражданином.
Таким образом, маневренный фонд - разновидность жилищного фонда временного пользования, предоставляемого на основании двустороннего договора, основанного на срочном и возмездном пользовании недвижимым имуществом, принадлежащим собственнику. Граждане, проживающие в домах маневренного фонда, оплачивают занимаемые жилые помещения и коммунальные услуги, если такая плата не вносится за ремонтируемые помещения, в размере, не превышающем плату за жилые помещения, предоставляемые по договору социального найма.
В систему специализированного жилья также входят жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения (например, домах престарелых, интернатах). Жилые помещения в специализированных домах для граждан, наименее социально защищенных (дома-интернаты для инвалидов, ветеранов, одиноких престарелых, гостиницы, приюты и т.п.), создаются и предоставляются федеральными, региональными либо муниципальными органами социальной защиты.
Такие специализированные дома предназначаются для проживания нуждающихся в этом граждан. К ним относятся специальные дома-интернаты (специальные отделения) для престарелых и инвалидов в государственной системе органов социальной защиты населения, а также жилые помещения в домах системы органов социальной защиты и домах иного социального назначения. Дом для престарелых и инвалидов является медико-социальным учреждением, предназначенным для постоянного проживания престарелых и инвалидов, нуждающихся в уходе, бытовом и медицинском обслуживании.
В специальные дома-интернаты (специальные отделения) принимаются на обслуживание граждане, частично или полностью утратившие способность к самообслуживанию и нуждающиеся в постоянном уходе, из числа освобождаемых из мест лишения свободы особо опасных рецидивистов и других лиц, за которыми в соответствии с действующим законодательством установлен административный надзор, а также престарелые и инвалиды, ранее судимые или неоднократно привлекавшиеся к административной ответственности за нарушение общественного порядка, занимающиеся бродяжничеством и попрошайничеством, направляемые из учреждений органов внутренних дел(13).
В специальные дома-интернаты (специальные отделения) могут также направляться лица, систематически и грубо нарушающие правила внутреннего распорядка в домах-интернатах для престарелых и инвалидов общего типа. Решения о помещении указанных граждан в специальные дома-интернаты (специальные отделения), а также о переводе их в дома-интернаты общего типа принимаются соответствующими органами социальной защиты населения.
Прекращение пользования жилыми помещениями, находящимися в специализированных домах, происходит после отпадения причин и обстоятельств, по которым были предоставлены эти помещения (переезд на постоянное место жительства к родственникам и др.), и по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Особой группой жилых помещений специализированного фонда являются жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, а также фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами (например, центры размещения, интернаты и т.п.). Жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, предназначены для временного проживания граждан, признанных в установленном федеральным законом порядке соответственно вынужденными переселенцами и беженцами (ст. 97 ЖК РФ).
Указанный жилищный фонд создается органами государственной власти или местного самоуправления при непосредственном участии органа миграционной службы либо по согласованию с ним. Жилые помещения предоставляются гражданам, которые в соответствии с действующим законодательством признаны беженцами и вынужденными переселенцами.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О беженцах" от 19 февраля 1993 г. N 4528-I (в редакции Федерального закона от 28 июня 1997 г. N 95-ФЗ(14)) беженцем признается лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Таким образом, специализированный жилищный фонд включает в себя различные виды и категории помещений. Часть из них (служебные жилые помещения, общежития) созданы для временного проживания граждан и связаны с характером их деятельности. Другая часть жилых помещений данного жилищного фонда создана Законодателем в обеспечении функции социальной поддержки слабо социально защищенных слоев населения: инвалидов, ветеранов, одиноких, престарелых, беженцев и вынужденных переселенцев и др. Большую часть специализированных жилых помещений составляют служебных, правовое регулирование которых на практике вызывает много вопросов.
1.2. Специфика служебных жилых помещений
Служебные жилые помещения, их понятие, классификация, условия предоставления – все эти вопросы являются одними из самых «острых» на сегодняшний день(15). Чтобы разобраться с особенностями служебных жилых помещений, рассмотрим, как определяет Жилищный кодекс само понятие «жилое помещение».
Так, согласно новому жилищному законодательству, жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (ч. 2 ст. 15 ЖК РФ), например, противопожарным, градостроительным и техническим. Следует обратить внимание на то, что ЖК РФ жилым считает только то помещение, которое пригодно для постоянного, а не временного проживания. При этом следует иметь в виду, что указанное жилое помещение может предоставляться как во временное, так и в постоянное пользовани