Регулирование отношений землепользования как функция государственной и муниципальной службы

ОЧЕРКИ ИСТОРИИ О ЗЕМЛЕ И ПРАВАХ НА НЕЁ.

В настоящее время в нашей стране произошли и происходят метаморфозы различных правовых институтов и законодательных баз. Одной из актуальных проблем российской современности является вопрос земли, как источника существования, как основы жизни, а также всего того, что характеризует землю как правовую категорию – законодательство о земле. Но отчего же так актуальна тема земли в наше время? Для того, чтобы ответить на этот вопрос представляется необходимым показать (хотя бы и довольно кратко) историю правовой категории земли в России.

Земельная собственность в России складывается в 1Х веке в двух основных формах: княжеских домен и вотчинное землевладение. Правовыми основаниями для владения землей становятся: пожалование, наследование и купля. Помимо этого изначально имел место захват пустующих и населенных земель. Позднее отношения по поводу владения землей было частично регламентированы Русской Правдой (1054) Ярослава Мудрого через обозначение сделок недвижимостью - наследование, купля – продажа и порядок обращения по обязательствам.

Боле детальное рассмотрение этого вопроса мы видим в Соборном Уложении 1649 г. Субъектом собственности на землю являлось государство, кроме случаев вотчинного землевладения – фактической собственности. Пожалование земли в поместье означало приобретение помещиком право пожизненного владения землей. Кроме вышеуказанных случаев имела место приобретенная давность, которая устанавливалась в 40 лет. Применительно к теме, автор считает нужным указать на то обстоятельство, что свидетельские показания по земельным спорам (особенно в части доказательства права собственности) по степени приоритетности уступает документальной обоснованности права землевладения. При этом, документальное оформление прав на землю, представляло собой сложный комплекс юридических действий, так пожалование земли заключалось в выдаче пожалованной грамоты, составление справки, то есть записи в приказной книге определенных сведений о наделяемом лице, на которых обосновывалось его право на землю, обыске, проводимом по просьбе наделяемого землей и заключавшемся в установлении факта действительной на занятости передаваемой земли, вводе во владение, заключавшемся в публичном обмере земли, проводимом в присутствии местных жителей и сторонних людей.

Помимо поместья и вотчины, земля находила своего владельца и через договор, выраженный договорной грамотой. Ее подписывали продавец и покупатель, но приобретала она законную силу только после заверения в официальной инстанции, что выражалось в постановлении на ней печати. В некоторых случаях и этого было не достаточно. Иногда для обеспечения законности требовались дополнительные юридические действия, непосредственно не связанные не связанные с содержанием основного обязательства. К ним относились, например, передаточная запись на договоре («кабале»), переводящая обязательство на третье лицо; составление справки и др.

Далее права на землю то расширялись, то вновь ограничивались; так, указом «О единонаследии» 1714 г. был существенно ограничен оборот земли, запрещался заклад земли, а также существенно ограничивалось право отчуждать землю через продажу, кроме как по «нужде», то есть при чрезвычайных обстоятельствах. Право наследование земли принадлежало сыновьям, при отсутствии завещания землю наследовал старший сын (по принципу майората).

Значительно расширился круг субъектов землепользования в 1861г., когда право пользования землей получают крестьяне, причем государственные и удельные включительно. Крестьянин мог после заключения договора с помещиком выкупить полевой надел и стать собственником земли. Важной чертой Крестьянской реформы является то сопутствующее ей обстоятельство, что она вводила кадастровую дифференциацию категорий земель; земля в 34 губерниях делилась на три категории – нечерноземная, черноземная и степная. Каждая группа делилась на несколько местностей с учетом качества почвы, численности населения, уровня торгово-промышленного и транспортного развития. Для каждой местности устанавливались свои нормы (высшая и низшая) земельных наделов.

Пиком детализации, правоотношений, складывающихся по поводу земли, является Аграрная реформа 1906г., её идейным вдохновителем был П.А. Столыпин, а так же его указ «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающегося крестьянского землевладения и землепользования» от 9 ноября 1906г. Оставив в стороне все положения этой реформы, ибо они объемны и существенного интереса для рассматриваемой темы не представляют, следует, однако, отметить, основную ее цепь – реформа была направлена против общины и ее общинного владения землей. Крестьянин мог выйти из общины, но без земли. Реформа же устраняла этот пункт и выделяющийся крестьянин сохранял за собой право пользования общинными угодьями. Интересна процессуальная форма выделения крестьянина из общины. Заявление о выделе земли доводилось через старосту до сельского общества, которое просты большинством голосов и в месячный срок было обязательно определить крестьянину его участок. В противном случае это осуществлял земский начальник. Уездный съезд был апелляционной инстанцией в спорах о выделении.

В мае 1911 г. был принят закон «О землеустройстве», подробно регламентирующий порядок землеустройства. В нем предусматривался порядок образования землеустроительных комиссий под руководством предводителей дворянства. По этому закону, чересполосица крестьянских наделов могла быть ликвидирована «по необходимости». Разверстанию не подлежали: усадебные земли, земли с жилыми постройками, фабриками и мельницами, искусственные леса и торфяники. Арендаторы земель не имели права возражать против их разверстания. Отсутствие соглашения о разверстании вело к выделению «действительно используемых участков», при этом выдела мог требовать любой хозяин. Чересполосица мгла быть устранена и без согласия хозяйств.

Земским начальникам поручалось вести собрания, решающие вопросы о разверстке земель, споры решались в уездной комиссии (9 апелляция в губернской комиссии). Обжаловать их решения мог Сенат.

Закон « О землеустройстве» фактически подвел черту первому этапу становления законодательства о земле и процессуальных формах его осуществления. Вторым этапом была Октябрьская революция 1917г. и ее законы.

Одним из первых законов Советской власти был Декрет «О земле», написанный В.И. Лениным в ночь с 26 на 27 октября(с 8 на 9 ноября). По нему все помещичьи, царские, церковные и монастырские земли конфисковывались вместе с инвентарем и постройками и передавались крестьянским комитетам и Советам для распределения между крестьянами. Позже конституция РСФСР 1918 г. закрепила исключительную государственную собственность на землю, оставив гражданам право пользования землей. Остальные конституции ничуть не изменили право государственной собственности на землю, а еще более упрочили его положение как «генерального» собственника всех ресурсов (земельных включительно).

Помимо конституций, имели место ряд реформ, произведенных советской властью в Средней Азии и Казахстане в 1921-22 и 1925-29 г.г., они отражали положения Декрета «О земле». Что касается нормативных актов число земельной направленности, то среди них следует отметить Земельный кодекс РСФСР 1922 г., по нему всем гражданам предоставлялось право трудового землепользования. Гражданин имел право хозяйственно использовать землю, возводить и использовать на земле хозяйственные и жилищные постройки, не нарушающие интересы иных землепользователей. Но гражданин не имел право покупки, продажи, залога, завещания и дарения земли. А также Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, принятых в 1968 г., и соответствующие земельные кодексы союзных республик. Земельные кодексы подтверждали право собственности на землю за государством, наделяя граждан правом постоянного (бессрочного) пользования или временного пользования землей; регламентируя порядок наделения землей, устанавливали сроки наделения землей, процессуальный порядок, органы, полномочные на осуществление этой деятельности, порядок рассмотрения споров, связанных с землей. В целом, они детально регулировали порядок земельных правоотношений, складывающийся в условиях государственной собственности на землю, правда, при этом интересы государства зачастую ставились над интересами субъектов прав на землю.

Следует заметить, что развитие системы муниципального управления в России имеет почти те же временные вехи, что и русские земельные реформы. Можно отметить пять этапов развития муниципального управления: от Петра 1 до реформы 1864г.; от 1864 до февраля 1917г.; от февраля 1917г. до октября 1917г.; советский период местного самоуправления; самоуправление в РФ. Анализ исторического опыта муниципального самоуправления, накопленный в России за последние три столетия, даёт основания для следующих выводов:

1. осуществление любых крупномасштабных изменений в российском обществе сопровождалось реформированием системы муниципального самоуправления. Расширение прав местного самоуправления вело к демократизации общества, тогда как усиление в обществе тоталитаризма вело к их сокращению.

2. реформы муниципального управления осуществлялись не одномоментно, а на протяжении достаточно длительных периодов времени. Это связано с тем, что система местного самоуправления обладает высокой степенью инерционности. Поэтому велико значение подготовительного этапа реформ, на котором происходит формирование целей и обоснование механизмов реформирования местного самоуправления.

3. Особое теоретическое и практическое значение имеет опыт земской реформы. К числу уроков этой реформы следует отнести:

· разделение функций местного самоуправления на обязательные и не обязательные;

· широкое вовлечение в решение вопросов, касающихся «местных польз и нужд» население;

· оказание органам земского самоуправления содействия в становлении и последующем развитии кооперативного движения.

· организация касс мелкого кредита, что позволило упростить доступ мелким заемщикам к финансовым ресурсам;

· организация статистической службы и проведение ей массовых экономических обследований;

· создание участковой агрономии сети опытных полей и показательных хозяйств, что позволило приблизить научные знания и новые технологии к крестьянским хозяйствам;

· признание невозможности, в большинстве случаев, вписать систему местного самоуправления в границы административно - территориальных единиц, предназначенных для государственного управления;

4. Далеко не бесполезен с точки зрения решения проблем формирования системы местного самоуправления и советский опыт муниципального управления, в частности:

· использование методов экономического районирования для определения границ муниципальных образований;

· разработка планов социально-экономичекого развития низовых районов;

· применение программно-целевых методов решения проблем социально-экономического развития.

ГЛАВА l

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ

ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

Перед Россией на современном этапе стоит непростая задача завершения реформирования земельных отношений и создания своей национальной системы землепользования.

По Конституции земля и другие природные ресурсы России могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Уже примерно 40 миллионов человек стало в нашей стране обладателями земельных участков, 12 миллионов человек – собственниками земельных долей в бывших колхозах и совхозах, большая часть земель сельскохозяйственного назначения (около 140 миллионов гектаров) является собственностью физических и юридических лиц, 13 миллионов гектаров сельскохозяйственных угодий (5,5% от их общей площади) передано крестьянским (фермерским) хозяйствам. Количество фермеров в последние годы стабилизировалось на уровне 270-280 тысяч. Почтив 2 раза возросли (с 0,19 до 0,36 га) размеры участков личных подсобных хозяйств граждан.

Постоянно идет земельный оборот, десятки тысяч людей ежегодно продают, сдают в аренду, оформляют право наследования, осуществляют другие сделки. Более половины территории России относиться к федеральным землям, они на праве пользования предоставлены государственным лесохозяйственным предприятиям, под объекты Министерства обороны, путей сообщения, автомобильного транспорта и др. (см. таблицу 1).

Федеральные земли России

Состав федеральных земель

Таблица 1

Эти земли меньше подвержены перераспределению, управление ими является исключительно прерогативой государственных органов власти, ряд правовых вопросов по ним до настоящего времени не отрегулированы из за отсутствия федерального закона. В настоящее время идут дискуссии по поводу Земельного кодекса РФ, отдельные депутаты настаивают вообще его не принимать. Мы считаем, что это документ необходим. Он упорядочит существующий региональный земельно-правовой разнобой, создаст определённую систему, в рамках которой местные законодательные и правовые акты, ведомственные инструкции будут приведены в соответствие с федеральным законом. Если это положение реализуется, то работа специалистов, то работа специалистов, занимающихся земельными вопросами в структурах исполнительной, законодательной и судебной властей, значительно улучшится, что естественно позитивно отразится на ходе земельной реформы в целом. Вместе с тем надо сказать, что земельные преобразования в России, начиная с 1991 года, даже при отсутствии некоторых законов не стояли на месте: - была ликвидирована монополия государственной собственности на землю, проведена реорганизация 23,5 тысяч колхозов и совхозов, зарегистрированы права на землю большинства граждан и юридических лиц. Документы на земельные участки выданы 38,4 млн. граждан и 674 тысячам юридических лиц и крестьянских хозяйств. Введена платность землепользования.

Огромный объем работ в этот период выполнили специалисты Госкомзема. Вся землеустроительная служба функционировала четко и слажено. На федеральном уровне готовились проекты законодательных и нормативных актов, постановлений Правительства, инструкции, письма, методические указания, решались вопросы финансово и материально-технического обеспечения системы. В низовых структурах шла уже конкретная работа по реализации тех задач, которые ставились в Москве и субъектах федерации. Особенно много пришлось потрудиться районным и городским комитетам. Часто, бывая на местах, приходилось видеть, как порою тяжело решались вопросы по предоставлению земли. На первый взгляд всё здесь казалось просто: человек подает заявление на имя главы администрации района, города, поселка, руководителя коллективного хозяйства с просьбой о выделении земельного участка и ждет соответственного решения. Но на этом этапе между подачей заявления и принятием решения земельным комитетом проводилась основная, порой малозаметная со стороны, но очень объемная работа.

Подготовка землеустроительных дел по предоставлению земельных участков в собственность, аренду, пользование, межевание земель, оформление чертежей и планов границ земельных участков, составление проектов и схем землеустройства, проведение инвентаризации земель, ведение земельно-кадастровой документации, дежурных планов и карт, списков плательщиков земельного налога, осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель, дифференцирования ставок земельного налога и доведения их до всех землепользователей, установление величины арендной платы и нормативной цены земли, регистрация прав на земельные участки сделок с ними, предоставление земель для организации и расширения крестьянских и личных подсобных хозяйств, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного строительства – вот далеко не полный перечень работ, выполненный землеустроительной службой в ходе земельной реформы.

Этот перечень землеустроительных действий базировался на большом списке законодательных и нормативных актов, соблюдение и исполнение их в достаточной степени компенсировало отсутствие нового Земельного кодекса, позволило целый ряд земельных преобразований довести до логического конца и в основном завершить первый этап земельной реформы в России.

Мне часто приходилось слышать от глав глав сельских и поселковых администраций о том, что они недостаточно «подкованны в земельных делах», не всегда знают на какой нормативный акт необходимо сослаться при том или ином земельно-правовом действии. Приведенный ниже в 3 частях 1 и 2 глав данной работы, список основных земельно-регулирующих словосочетаний и терминов, на мой взгляд, окажет сельским землеустроителям существенную практическую помощь при подготовке ими грамотных и квалифицированных решений.

Однако как показала практика, в аграрном секторе глубокого реформирования коллективных сельскохозяйственных предприятий не произошло. Реформы здесь, в основном, ограничились тем, что большинство колхозов и совхозов поменяли своё название, поделили землю и имущество на паи, а затем вновь закрепили всё за собой, но уже на основе договора с владельцами земельных долей и имущественных паёв.

Диспаритет цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию не дал возможности селянам вести расширенное воспроизводство, многие коллективные и фермерские хозяйства в последнее время перестали получать прибыль и, следовательно, не могли приобретать сельскохозяйственные машины и орудия, ГСМ, в результате многие миллионы гектаров пашни перестали обрабатываться, вышли из интенсивного использования и фактически трансформировались в категорию залежных земель. Сейчас назрела необходимость провести инвентаризацию этих земель, зафиксировать на планах и картах, посчитать точную площадь неиспользуемой пашни в хозяйстве, районе, субъекте федерации и в целом по России.

Разработать программу освоения и улучшения неиспользуемых земель, передачу их в аренду и субаренду всем эффективно хозяйствующим на селе субъектам.

По мере повышения экономического состояния в аграрном комплексе начнется медленный подъем в сельскохозяйственном производстве и, вполне возможно, что как и 45 лет назад страна встанет перед необходимостью освоения залежных земель.

Землеустроители должны быть готовы к тому, чтобы выполнить поставленные перед ними цели и задачи в короткие сроки.

Они определены в следующих основных направлениях:

· широкая денационализация земель

· приватизация земель

· децентрализация права государственной собственности на землю и государственного управления земельными ресурсами.

Разгосударствление земли означает её денационализацию в процессе приватизации, т.е. путем передачи большей части в частную собственность граждан – физических лиц.

О частной собственности юридических лиц пока вопрос не ставился, к этому тоже пришли в ходе реформ. Право землепользования граждан и юридических лиц полностью сохранялось. Поставлена цель дальше закрепить и развивать новую форму права на землю – права пожизненного наследуемого владения землёй, а также шире развивать аренду земли, как самостоятельное более доступное право на землю, отличное от права пользования.

Отсюда можно определить три задачи:

· определить собственника земли

· улучшение использования земли, укрепление новых хозяйственных формирований

· формирование нового АПК

ЧАСТЬ 1.2

РАЗГАНИЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ

СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ

В России, когда она стала суверенной (1990-1991) и тем более в 1992г., когда четко были обозначены субъекты РФ и заключен Федеративный договор, встал вопрос разграничении государственной и муниципальной собственности на землю. За субъектами РФ было признано их право государственной собственности на землю на их территории. Кроме того , в РФ имеется 29 малочисленных народов, многие из которых заявляют о своём праве на землю.

Таким образом возникло право государственной федеральной собственности на землю и право собственности субъектов РФ, а позднее – и право муниципальной собственности на землю.

В связи с таким административно-государственным устройством РФ возникли вопросы о разграничении прав в целом на имущество, а затем и конкретно на землю.

В ЗК 1991 г. была закреплена государственная собственность на землю РСФСР и республик в её составе (ст.3) и в то же время в ст. 15-16 была определена компетенция РСФСР и республик в её составе в области регулирования земельных отношений. В ст.17-20 подробно говориться о компетенции сельских, поселковых, городских и районных органов власти в области регулирования земельных отношений. Они осуществляют владение, пользование и распоряжение землёй на своей территории ( предоставление земель, их изъятие, взимание платы за землю, контроль, ведение учета и контроля, разрешение земельных споров ). Но о собственности краёв и областей, автономий и муниципальной собственности ни чего не говорилось.

Впервые право муниципальной собственности на землю было четко сформулировано в Законе «О местном самоуправлении». В статье 2 названы муниципальные образования, а в ст.36-78 подробна изложена компетенция местных Советов и администраций по распоряжению и управлению муниципальными землями. Они названы экономической основой местного самоуправления.

28 августа 1995 года принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На основе Конституции РФ, уставов и законов субъектов РФ принимают свои уставы и другие акты, в т.ч. в области земельных отношений.

Собственность на землю краёв и областей была предусмотрена Законом РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992г. В ст.3-4 определены их собственная компетенция, принятие уставов и других актов; в ст.11 закреплена собственность области, края на землю; в ст. 44-51 – компетенция их представительных органов и их администраций в регулировании земельных отношений.

Передача объектов из собственности РФ в собственность её субъектов осуществляется по ходатайству последних и по решению Правительства РФ; передача объектов из собственности РФ или её субъектов в муниципальную собственность – по их ходатайству и по решению правительства РФ и администраций Субъектов РФ.

Процесс передачи непрерывный, он идет и будет идти постоянно, по мере необходимости

Одной из особенностей земельного законодательства России является то, что объем прав на землю находиться в зависимости от правового статуса обладателя этих прав, т.е. субъекта земельных отношений.

Поэтому точное представление субъекта о его правовом положении (гражданство, льготы для граждан, организационно-правовая форма для юридических лиц) поможет ему в уяснении того, какими правами на землю он обладает.

В соответствии с российским законодательством субъектами земельно-правовых отношений могут быть физические лица – граждане РФ, иностранцы, лица без гражданства, юридические лица, государственные и административно-территориальные образования, РФ, субъекты РФ, органы государственной власти и управления.

Законодательство РФ, устанавливая нормы, регулирующие земельные отношения, предоставило им определённые права и наделило их определенными обязанностями, а значит включило их в земельные отношения в качестве субъектов.

Субъектам правовых отношений присущи определенные качественные признаки, составляющие их правосубъектность.

Субъектам земельно-правовых отношений присуща земельная правосубъектность, которая определена законодательством. Разумеется, она не может быть во всем одинакова у граждан и юридических лиц. Существуют различия земельной правосубъектности и в зависимости от правового положения гражданина или юридического лица.

ЧАСТЬ 1.3

РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ В РАЗРЕШЕНИИ

ЗЕМЕЛЬНЫХ СПОРОВ

Но времена меняются. СССР сменяет на СНГ, участникоМ которого является уже Российская Федерация (Россия), а не Российская Советская Федеративная Социалистическая республика. Исключительность государственной формы собственности сменяет многообразие форм собственности, приоритетом среди которых пользуется частная собственность граждан. Большее количество собственников порождает возникновение такой проблемы, как земельный спор. Вопрос о земле продолжает быть открытым. Наступление нового этапа в развитии земельного законодательства ознаменовала Конституция России, принятая 12 декабря 1993 г. Она гарантировала право частной собственности граждан на землю 1 и определила, что условия пользования землей определяются на основе федерального закона 2, который, к сожалению, еще не принят Государственной Думой РФ. Отсутствие федерального закона сказывается и на ограничении действия главы 17 Гражданского кодекса – «Право собственности и другие вещные права на землю».

Сколько бы сложностей не существовало, сфера земли не могла не остаться без законодательного урегулирования. Чтобы исключить произвол с землей Государственная Дума РФ 3, Президент РФ 4 и Правительство РФ 5 приняли ряд нормативных актов, регулирующих эту сферу деятельности. А так как, возникновение спорных вопросов отношений связано с нарушением законных прав субъекта на землю со стороны других лиц (как физических, так и юридических), то представляется необходимым выяснить, какие же права на землю существуют на данный момент в России.

Из вышеизложенного можно заключить следующее: право на землю в России чрезвычайно вариабельно с точки зрения истории права в России вообще. То, ограничиваясь, права на землю постоянно изменялись. Но все же некоторые из них оставались, и остаются неизменными, и по сей день – это право пользования землей. Они оставались неизменными со времен Киевской Руси до наших дней, и даже СССР не смог отобрать его у граждан. Но, все же возвращаясь к современному положению дел, следует определить не только право пользования, но и остальные составляющие института собственности – право владения и распоряжения и их варианты, а также институт собственности так таковой.

Итак, Конституция России статья 9 установила, что «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Частная собственность на землю означает, что субъектами ее могут быть граждане и юридические лица. При этом право граждан иметь в частной собственности землю дополнительно гарантируется статьей 36 часть 1 Конституции России – «граждане и их объединения в праве иметь в частной собственности землю». В соответствии с законодательством граждане могут иметь земельные участки для ведения крестьянского и личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного и жилищного строительства, строительства гаражей, предпринимательской деятельности. В этих случаях собственником земельного участка является гражданин.

Кроме того, граждане могут иметь земельные участки на праве общей собственности с определением долей каждого из них (общая долевая собственность) или без определения долей (общая совместная собственность). Владение, пользование и распоряжение земельными участками, находящимися в общей совместной собственности, осуществляются по соглашению всех собственников, а при его отсутствии устанавливаются судом по иску любого из собственников. Участник общей долевой собственности имеет право на выдел своей доли, а участник общей совместной собственности – на определение и выдел доли 6.

Помимо этого, на праве общей долевой собственности земельные участники могут принадлежать гражданам, имеющим в общей собственности дом, дачу или садовый домик.

Следует отметить, что термин « пользование» может иметь два значения: а) отсутствие любой хозяйственной деятельности, связанной с использованием земли, и б) осуществление права пользования как правомочия собственника. К термину « пользование» в его первом, более широком значении могут применяться такие понятия, как «условия пользования» и « порядок пользования». В этом случае под условиями пользования понимаются правовые основания (титулы) использования земли: собственность, аренда, постоянное (бессрочное) пользование, а также способы приобретения земельных участков на указанных титулах. Под порядком пользования понимается совокупность прав и обязанностей всех субъектов, использующих землю, независимо от правовых титулов. Под правом пользования как правомочием собственника понимается право на хозяйственную эксплуатацию земель, которое в земельном законодательстве охватывается системой конкретных действий (поведения) по отношению к земельному участку. Вместе с тем, законодательство налагает на собственника ряд существенных обязанностей, связанных с реализацией его правомочия пользования, и в этом смысле вся деятельность собственника по использованию земельного участка подпадает под порядок пользования.

В соответствии с законодательством, собственники земельных участков могут, в частности, самостоятельно хозяйствовать на земле: возводить жилые, производственные и иные строения и сооружения; использовать в установленном порядке для своих нужд имеющиеся на своем участке общераспространенные полезные ископаемые: торф, лесные угодья, водные объекты, пресные подземные воды; проводить мелиоративные работы и др. Собственники обязаны: осуществлять комплекс мероприятий по охране земель; вести строительство по согласованию с соответствующими органам; не нарушать права других собственников, землепользователей и арендаторов, а также порядок пользования лесными угодьями, водными и другими природными объектами и др.

Особой правовой категорией в отношении земли является сервитут – право ограниченного пользования соседним участком. Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также для других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута 7. Для сервитута установлен порядок регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. При этом для споров, связанных с установлением сервитута, гражданский кодекс устанавливает судебный порядок их разрешения 8.

Реализуя право распоряжения земельным участком, граждане могут продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взносов в уставные фонды (капиталы) акционерные обществ, товариществ, кооперативов 9.

До сих пор мы говорили о процессуальных правах и обязанностях сторон земельного спора на стадии подачи заявления, то есть на стадии возбуждения земельного спора. Каковы же на этой стадии права и обязанности государственного органа, разрешающего спор? Хотя действующее земельное законодательство не дает прямого ответа на этот вопрос, представляется, что такие права и обязанности могут быть определены исходя из общих принципов деятельности государственных органов по рассмотрению жалоб.

Государственный орган, разрешающий земельный спор, обязан принять заявление, если спор относится к его компетенции, зарегистрировав его в установленном порядке. Если же рассмотрение данного спора не относится к компетенции данного органа, последний имеет право и обязан указать на это обстоятельство лицу, подавшему заявление, или направить последнее по подведомственности. Практика показывает, что соответствующие государственные органы не всегда придерживаются этого правила, рассматривая подчас споры, не входящие его компетенцию, по существу или пересылая заявление в ненадлежащий орган.

Кроме того, следует иметь в виду общий принцип рассмотрение жалоб государственными органами, заключающийся в том, что нельзя пересылать на рассмотрение заявление в тот орган или тому должностному лицу, на которое поступила жалоба.

Большое внимание в ЗК уделено вопросам подготовки материалов по разрешению земельных споров. Обычно такая процедура возлагается на землеустроительные органы, ибо их сотрудники – инженеры – землеустроители обладают наиболее точными сведениями о положении дел в землепользовании и необходимой квалификацией для подготовки требуемых документов.

Землеустроительные органы, получая указания о подготовке материалов к рассмотрению земельного спора, как правило, не ограничиваются только сбором письменных документов, а высылают на места своих работников для установления факта нарушения права землепользования, о чем в ряде случаев составляют соответствующие документы – акты, которые подписываются спорящими сторонами и землеустроителем.

Кроме того, ЗК представляет право местной администрации образовывать в необходимых случаях для подготовки материалов к рассмотрению земельного спора комиссии из сотрудников администрации, представителей землеустроительных органов. специалистов сельского хозяйства и иных лиц, обладающих достаточным знанием о сути спора. Образование таких комиссий в основном предполагается при рассмотрении наиболее сложных споров, когда затрагиваются интересы не только конкретных землепользователей, но и отдельных отраслей народного хозяйства, когда разрешение подобных споров связано с перспективным использованием земель данного района, округа, области, автономной области, края, республики. Такие комиссии следует образовывать, на мой взгляд, при возникновении споров об изъятии сельскохозяйственных земель, о порядке пользования землями в сельских населенных пунктах, о землях, находящимися под лесными угодьями и пр.

Хотя в ЗК нет сроков рассмотрения поступившего заявления, предполагается, что такое заявление должно быть рассмотрено в месячный срок, в соответствии с общими требованиями о рассмотрении жалоб и заявлений.

Говоря о процессуальных правах сторон применительно к этой стадии, следует отметить, что действующие законодательство предоставляет право сторонам ходатайствовать о прекращении разбирательства по спору в случаях примирения сторон. Однако при примирении сторон орган, рассматривающий земельный спор, проверяет условие примирения, а также может разрешить спор по существу, если этого требует охраняемые законом интересы других граждан, предприятий и организаций.

Что же касается юридических лиц, имеющих в собственности земельные участки, то они имеют право на заключать сделки – продавать, сдавать в аренду, и сдавать в залог земельные участки а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ и кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями10.

Государственная собственность на землю подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов РФ. Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах» определил ряд конкретных объектов федеральной собст